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学术研究

洪浩、寿媛君:我国公益诉讼制度构建的困境与出路 ——以新世

作者:洪浩 寿媛君  来源:网络   已浏览【】次

理论与实际的关系表明,法学理论与司法实践总是相互影响,辩证发展,惟其如此,才能推动法治的进步。自2012年《民事诉讼法》的修改,公益诉讼获得了立法上的确认。2014年检察机关正式被授权纳入公益诉讼原告,随后最高人民法院、最高人民检察院相继发布关于公益诉讼的规范性文件,有关公益诉讼的程序构建完成了由探索向制度的蜕变,结束长期以来公益诉讼于法无据的尴尬局面。然而,学术研究领域对公益诉讼的关注角度和关注程度是否伴随相关配套制度的建立与完善而转变;为专家学者普遍关注的热点问题的研究是否能够从深层次化解司法实践面临的困境与难题,此类疑惑的破解依赖对当前有关公益诉讼问题研究的现状分析。本文运用文献定量分析法和文献定性分析法,对发表在CNKI中国学术文献网络出版总库的各类型学术成果进行分类、归纳和解析,旨在剖判学术领域有关公益诉讼的研究成果呈现的特征、侧重的议题和研究的方向,寻找公益诉讼研究已然证实的命题和尚待论证的难题,为日后有关公益诉讼的研究方向提供参考。

一、数据来源

本文主要对2001年至2016年6月30日间公开发表在CNKI中国学术文献网络出版总库的公益诉讼研究论文进行分析。辅以其他科研机构的研究公益诉讼学位论文。CNKI作为国内较为全面的重要评价性数据库,其涵盖的文献类型囊括期刊论文、学位论文、重要会议论文、辑刊论文和纸质媒体等多种形式对相关问题的研究和报道,因此,选取CNKI收录的相关文献作为研究分析对象,能够充分体现我国各相关领域关于“公益诉讼”研究的关注度、研究层次与深度。由于研究公益诉讼所涵盖的学科和学术期刊较为广泛,不仅涉及程序法和司法制度,也涉及到行政法、经济法领域等实体法问题研究。本文以诉讼法和司法制度学科为研究范围,以CNKI收录的篇名选用“公益诉讼”的文章为样本。经查找目标文献,该类问题的研究始于1999年,相关文献虽有3篇,但均为同一期刊同一作者所著的题为《公益诉讼制度:公民参加国家事务管理的新途径──从重庆綦江“彩虹桥”倒塌案说开去》的连载文章,2000年也仅有1篇题为《公益诉讼制度初探》,均不具有典型性。直至2001年,关于公益诉讼的研究无论是从研究成果的形式,还是研究的选题才呈现出多样性。因此选取2001年的文献检索起点。

二、文献定量分析

(一)文献刊载的总量与年刊发量分布

文献的数量,在一定程度上反应一个学科的研究水平和发展程度。在“诉讼法与司法制度”学科领域内,以CNKI“中国学术期刊网络出版总库”收录的题目中含有“公益诉讼”的文献5672篇,其中“中国学术期刊网络出版总库”收录的学术论文2991篇。根据发表年份的规律(见表一)可见,“公益诉讼”相关问题的研究呈现逐年递增、平稳增长的总体趋势,而在2015年的研究成果出现一个小高潮。经进一步细化搜索对象,以“公益诉讼”并含“检察机关”为检索关键词,共检索到各类学术文献831篇。但关于检察机关与公益诉讼为选题的研究成果年分布则与公益诉讼相关问题研究的趋势大不相同,直至2014年,该选题的研究均呈现较平稳的发展趋势。

2014年10月23日党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。既而,分别于2015年1月6日和7月2日,最高人民法院、全国人大常委会以及最高人民检察院先后发布《人民法院审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》以及《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。有关公益诉讼制度构建,在不足一年时间内,从执政党的重要决定到多个司法文件的出台,意味着执政党把建立和完善公益诉讼相关制度作为依法治国的重要组成部分,上述宏观动态无不与学术领域关于公益诉讼研究成果的激增息息相关。且关于公益诉讼研究的关注度有增无减,2016年上半年的学术论文数量已经与2014年学术论文总量近乎持平。而检察机关公益诉讼的研究则呈现出与法律文件陆续出台更加明显的相关性。伴随公益诉讼试点工作的推进,立法机关、司法机关关于公益诉讼制度构建不断调整和修正,司法实践的力量必然推动公益诉讼的研究迎来一个新的时期。



(表一:公益诉讼文献发表数量年度分布图)

(二)期刊刊发总量与CSSCI期刊刊发量对比

CSSCI(中国社会科学引文索引)遵循文献计量学规律,兼采定量与定性评价方法,从2700余种人文社会科学中文学术性期刊中精选出学术性强、编辑规范的期刊作为来源期刊。因此,入选的刊物能在一定程度上反映当前我国社会科学界各学科的最新研究成果,在学术水准、影响范围、编辑出版规范性等方面都居于领先地位。2016年收录在册法学学科期刊包括《中国法学》、《法学研究》等21种刊物,刊发在内的学术论文能够代表当前法学研究领域的研究选题、研究角度和研究方法的先进性。以中国学术期刊网络出版总库收录的学术期刊论文与CSSCI收录的学术期刊论文的对比,能够反映出“公益诉讼”研究的水平和质量如何。

通过CNKI以“公益诉讼”为篇名检索,精确查找CSSCI收录的法学21种刊物刊发的论文,检索结果为117篇,CSSCI刊物刊用率为3.912%。而诉讼法与司法制度学科论文总量为161864篇,CSSCI收录的同学科学术论文我7594篇,CSSCI刊物刊用率为4.692%。经过比对,关于公益诉讼相关研究的成果质量目前略低于诉讼法和司法制度学科领域研究成果品质的平均水平。

(三)文献引用频次分析

学术期刊的被引频次是评价被引文献的学术价值和应用价值的有效手段。如果说CSSCI收录的法学期刊代表法学研究领域的先进方向,那么学术论文被引用频次则代表该学术成果在本领域或同选题论文的先进性。文中选取公益诉讼引用频次在150次以上的所有学术论文文献。被引频次最高的是华侨大学法律系教授赵许明撰写的《公益诉讼模式比较与选择》,引用频次为358次,且不仅为本学科领域的学术论文引用,还为跨学科的学术研究所引用。笔者认为,本文之所以居公益诉讼学术论文引用频次之首,一方面因为文章系统性的梳理公益诉讼的源流,简练地介绍并勾画了国外公益诉讼制度的模式和操作机制。另一方面,预见性的提出了我国作为以公有制为主体的社会主义国家, 构建公益诉讼制度可供选择和确定的程序设计建议。在这些建议中,以国家机关为被告的前置程序的设计意见已经正式写入公益诉讼的司法文件中。中国人民大学法学院教授李艳芳的《美国的公民诉讼制度及其启示——关于建立我国公益诉讼制度的借鉴性思考》、中南财经政法大学教授蔡虹、梁远的《也论行政公益诉讼》、中南财经政法大学硕士研究生张明华的《环境公益诉讼制度刍议》,被引用频次不相上下,文中均不约而同的对域外公益诉讼的发展和制度构建进行了梳理和评析,并从原告资格、举证责任、诉讼程序的角度对我国公益诉讼制度建立提出了具有前瞻性的建议。

从整体层面观察被引频次分析,不难发现,其一,引用频次最高的前12篇学术论文,多数刊发在CSSCI收录的期刊中,这与前述的CSSCI收录的法学类期刊是本学科研究指向标的结论不谋而合。其二,有关公益诉讼问题的研究,学术领域中有影响的学术成果主要集中出现在距今十年左右的时间区间。自2005年以后,关于公益诉讼高质量的研究成果出现后发无力的现象。笔者认为,原因之一是由于新收录的学术文献普及需要依赖时间的沉淀,更重要的原因是由于公益诉讼从学术领域进入立法视野,研究成果也伴随立法深入陡增。作为法律规范层面的新事物,学术研究无法逃离对其基础内涵和历史源流研究的藩篱,因此,有关公益诉讼域外起源与发展梳理学术文献为后生学者或新生成果所热衷也就顺理成章。

被引频次较高的学术论文,在选题视角和选题范围上可以代表有关公益诉讼研究领域中为研究学者普遍关注的话题方向。将被引频次较高的学术论文以选题类型进行分析,可以发现被引频次居前列的学术论文选题视角比较集中,大致可以分为四类(见表二):环境公益诉讼问题4篇、行政公益诉讼相关问题4篇,其中中国政法大学博士研究生谢志勇的《论公益诉讼》一文也是选取行政公益诉讼主体和制度构建为研究对象。域外公益诉讼为主要研究对象的3篇。虽然以公益诉讼主体或者原告资格为选题的学术论文只有厦门大学法学院教授齐树洁和硕士苏婷婷的《公益诉讼与当事人适格之扩张》1篇,但是关于原告资格或主体的论证却散见于上述其他个别论文当中。当然,以被引频次较高的论文为选题分布的研究对象未免会因为研究范围狭窄而导致结论有失偏颇或谬误。本文会在后面专题分析关于公益诉讼选题分布,并将此现象作为下述论证的一条参照条件。


(表二:被引频次分析)

(四)文献选题分析

以篇名“公益诉讼”为检索关键词,通过CNKI中国学术期刊网络出版总库查找到期刊论文2991篇。为进一步细化选题分类,笔者将分别以公益诉讼的受理案件范围、公益诉讼的分类、公益诉讼基本范畴等不同的研究对象,选取相应的检索词,通过CNKI查找相应类别的学术论文。当笔者试图进一步细化公益诉讼选题分布时,遇到了细化分类的困境,究其原因,是由于公益诉讼研究领域中,关于公益诉讼类型划分本身的混乱导致研究成果分类的模棱两可。由最高人民法院发布的司法解释仅以民事诉讼为大类,区分为环境民事公益诉讼和消费民事公益诉讼。由最高人民检察院发布的司法解释则以被告是否为国家行政机关区分为民事公益诉讼和行政公益诉讼。

经过分类查找(见表三)发现,公益诉讼受案范围以环境公益诉讼为主要研究选题,检察机关提起环境公益诉讼的研究成果和所占比例也是最多;公益诉讼的类型中民事和行政两类案件几乎平分秋色,民事诉讼领域有关公益诉讼的研究聊胜一筹;公益诉讼基本范畴中,关于公益诉讼制度构建的研究明显处于研究热点地位。法律文件的逐一发布,有关公益诉讼主体和程序的规范逐渐确立,也引领着学术研究的主攻方向。在法律规范层面,原告的明确走在相应制度构建的前列,因此,为学术领域关注并期待破解的难题会相对集中制度层面的研究。


(表三:公益诉讼选题分布与检察机关视角对比图)

三、文献定性分析

(一)公益诉讼的内涵研究

1.公益和公益诉讼

据张建伟先生考查, 公益诉讼是相对私益诉讼而言,且由来已久,可追溯至罗马法时期。公益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼 ,除法律有特别规定外 ,凡市民均可提起;私益诉讼则是是为了保护私人利益,因此唯有特定人可提起。可见,公益诉讼与私益诉讼区分的标准即为利益的性质,公益诉讼源于对公益的保护。因此,公益诉讼定纷止争、维护社会秩序的范围首先取决于对“公益”内涵的界定。

公益诉讼在我国由争议走向认可进而纳入立法层级,经过漫长又曲折的发展过程。然而在浩如烟海的各类学术文献中,以解析“公益”内涵为切入点研究公益诉讼的学术文献仅有三篇。朱晓飞(2008)发表在《环球法律评论》的题为《公益诉讼语境下的“公益”涵义解析》一文,打破以先界定公益为路径从而厘清什么是公益诉讼的传统思路,转而将“公益”概念置于公益诉讼背景下,通过运用法律程序及其他手段,认定“公益”是一种论辩式的公共生活。跳出静态的公益,走进动态的公益。她认为,公益诉讼的主体不再由具体某个体所代表,诉讼结果的形成也不再为权力机关所垄断,而是以公益诉讼为契机换取公众对什么是公益的平等的、充分的讨论和参与。这种诉讼模式的公共生活本身就是一种可以惠及置身于现代社会的任何人的公共利益。现代社会中任何人都公益诉讼由无数个彼此独立又相互关联的个体利益汇集成涉及社会某个层面的合作与交流,既彰显了诉讼的个体性,又展现了个体间的关联性。其余两篇文献均研究的是环境民事公益诉讼语境中的“公益”。吕霞(2009)将公益的抽象的概念具体为集体利益和多人利益,抽丝剥茧进行分析,她认为的公益,依主体构成不同分为多人公益和集体公益,多人公益是聚沙成塔,有多数个人利益的物理集合;集体公益是浑然一体,不具有可分性的利益。多人利益是一种制度化的公益,是拟制的公益,脱离制度的拟制,多人利益实则是个人利益,因此多人利益的环境公益诉讼实际上是基于保护私人权利的侵权诉讼。集体利益环境公益诉讼是以保护整个人类环境利益的诉讼,与多人利益不同,是客观的公益,脱离了制度的拟制,集体利益依然是公共利益,环境诉讼事关国家利益和全人类的共同利益,是真正的公益诉讼。陈雪敏(2011)认为,环境公益诉讼中的“公益”应当界定为,虽然以个人名义提起诉讼,但是明显是以国家的、社会的以及社区的环境利益作为诉讼请求,其主张的利益可以认为属于环境公益诉讼中的公益范畴。

社会科学范畴内总会有个别概念表面上容易被人们所感知,但因为外延过于宽泛而不好准确给予定义。“公益”就属于其中之一。对公益的研究需要放在特定的视角或语境下,才便于准确赋予其辨识度。因此,以公益的内涵为切入点研究公益诉讼的学者,无一例外的将“公益”置于公益诉讼或更精确的环境公益诉讼的语境之中。也正因此,各位学者研究的“公益”由于源于不同的研究原点,无论是给予的公益诉讼定义,还是构建的公益诉讼制度,都有不同的侧重点。

2.公益诉讼的分类

分类是一种重要的科学方法,按照一定的标准进行分类,可以使纷繁复杂的问题变得条理清晰,起到化繁为简的作用。如前文所述,公益诉讼的分类无论在学术研究领域还是司法实务领域,呈现“双轨制”的现象。分为“民事公益诉讼”、“行政公益诉讼”和“环境公益诉讼”。分别以这些内容为研究对象的学术文献(见表三)数量也不在少数。

以既有的诉讼制度为框架,依据被诉对象的不同可将公益诉讼分为“民事公益诉讼”、“行政公益诉讼”。刘小飞(2010)认为,民事公益诉讼是依法有权提起公益诉讼的主体,就行为人的侵犯国家利益、社会公益的行为提起民事诉讼,请求法院追究其民事责任的诉讼活动。民事公益诉讼具有弥补国家在维护公益过程中存在的弊端和漏洞,防止侵害公益行为不良后果范围扩大,保证法律的正确适用等重要功能。

张晓玲(2005)认为行政公益诉讼是指,依法享有起诉资格的当事人, 针对违法或不当侵犯公共利益的行政行为,以维护公共利益为目的,提起行政诉讼的活动。马明远(2008)与前几位学者观点大同小异,认为行政公益诉讼是指,自然人或法人、社会团体以及国家公诉机关就行政主体侵害或可能侵害公共利益的违法作为、不作为,以维护公共利益为目的,向法院提起的行政诉讼。

以“环境公益诉讼”为上位概念,其项下又分离出“环境民事公益诉讼”和“环境行政公益诉讼”。学术领域先于司法实践提出“环境公益诉讼”的概念。我国多数学者认为,环境公益诉讼制度,是指相关国家机关、社会团体和个人,对侵害环境公共利益的行为人向法院提起诉讼,依法追究行为人法律责任的制度。在此基础上,学者们以被诉对象是民事主体或行政主体进而区分环境民事公益诉讼与环境行政公益诉讼。例如:张明华(2002)系统的定义何为环境公益诉讼:因行为主体自己的积极行为或者消极行为造成环境公共利益受到侵害时,经依法授权的主体为维护环境公共利益,有权向法院提起诉讼的制度。适用的程序法根据被诉行为人的类型分别适用民事诉讼法和行政诉讼法。叶勇飞(2004)定义的环境民事公益诉讼属于环境公益诉讼的下位概念。指以保护社会公共的环境权利和其他相关权利为目的开展的诉讼活动;吕忠梅(2008)则质疑我国当前有关环境公益诉讼的研究仅仅关注程序设计和技术细节,却忽视了环境公益诉讼理论基础。她认为,环境公益诉讼的内核应当是现代社会公民共同行为的有机组成部分。环境公益诉讼的诉求是民权和共同体成员的主张和保护,且可以通过正当的诉讼程序和具有强制力的生效裁判得以实现和救济。由环境公益诉讼的概念为基准,深入分析以上各学者给出的定义可以发现,有关环境公益诉讼主体与客体的匹配出现了“莫比乌斯环”现象,既主体层面,环境公益诉讼的主体囊括民事、行政两类公益诉讼的主体;而客体层面,有关侵害环境公共利益的诉讼却仅属于以民事、行政公益受案类型的一部分。同理,以诉讼制度为框架的分类模式,也会出现主体、客体部分重合的现象。如此“宽”主体,“窄”客体的诉讼配置,会导致从不同视角研究公益诉讼的视域范围不同,研究成果各执一词也就不足为奇。

(二)公益诉讼的外延研究

1.公益诉讼主体资格的研究

(1)原告资格范围研究。原告主体资格是构建公益诉讼制度面临的首要的问题,也是争议的焦点之一。现行民事诉讼法以条文形式授予“法律规定的机关和有关组织”公益诉讼的原告资格,突破与案件有直接利害关系的限制。然而,民事诉讼法并未明确界定何为法律规定的机关和有关组织,从而为公益诉讼原告适格的研究开启了新的篇章。为了保证对公共利益有效的维护,需要突破直接利害关系的壁垒。但是又要避免司法资源浪费,防止滥诉,因此确有必要对原告范围进行界定。如何平衡两者之间的矛盾,学术界对该问题的争论热度并没有因为法律文件的发布而降低热度。既有认为法律对原告资格授权范围过宽的看法,亦有认为原告资格不够广泛的观点。最高人民法院民事诉讼法修改研究小组办公室负责人孙佑海(2012)谈到,由于最新修改的民事诉讼法并未就具有公益诉讼原告资格的 “机关”和“有关组织”予以明确,,因此在适用中应当援引《民事诉讼法》以外的有关法律规定。可以提起公益诉讼的主体散见于有关环境保护的实体法律中。例如2014年修改的《环境保护法》涉及到对提起环境公益诉讼的社会组织的列举式限制。高琪(2015)通过比较德国利他团体诉讼,论证社会团体经法律授权成公益诉讼的原告不但没有因超出合理范围从而引发滥诉的焦虑,相反,在法律人格设定、法人类型放开、登记级别限制法律规定则过于苛刻。未来应当着重考虑的是如何通过条件设定引导社会团体成为公益诉讼领域具有更强专业能力的队伍。

(2)检察机关原告资格研究。检察机关能否成为公益诉讼原告属主体资格领域争论最激烈的问题,也是研究成果最为丰硕的领域。因诉讼类型或诉讼标的的不同,在民事公益诉讼和行政公益诉讼中所处的当事人地位和权力配置亦有所不同,故学术界对检察机关能否作为原告或者主体所持的观点也因诉讼类型的不同有所区别。

有学者从宏观的检察制度和检察权本身出发,论证检察机关作为公益诉讼原告的可行性。颜运秋(2013)认为,检察机关自始即为国家利益和社会公共利益的代表,肩负监督国家法律统一正确实施的职责。检察机关提起公益诉讼符合检察制度的需求。检察机关以直接起诉、支持起诉和督促起诉的方式参与诉讼,才能有效维护国家利益、社会公共利益。因此,检察机关有必要作为公益诉讼主体。宁利昂(2012)则是从检察权的属性和内涵入手,并未单纯的肯定或者否定检察机关的原告资格。检察权体系中包含公诉权、法律监督权、职务犯罪侦查权等不同的权能。在不同类型的公益诉讼中检察机关运用不能性质的权力内容发挥不同的作用。

也有学者选取公诉权为视角论证作为公益诉讼原告的合理性。上海市人民检察院第一分院 “公益诉讼课题组”(2004)经论证认为,我国检察机关提起和参与公益诉讼的法律地位仍然为公诉人,并建议建议单独设立民事行政公诉人。这样更有利于明确公益诉讼中检察机关的职责和地位,更有利于发挥检察机关维护国家利益和公众利益中的作用。从检察制度、域外经验、历史源流和法治理念四个层面论证检察机关通过行使检察权,可以有效维护国家利益和社会公共利益,是代表国家和社会公益的适格诉讼主体。王秀哲(2008)认为,从检察机关代表国家提起公诉的角度可以引申出检察机关是公共利益的代表人,其公诉权的行使体现了司法程序中的权力制约、公共利益保护与个体权利的平衡,检察机关的这种特殊公共利益代表人身份随着社会的多元化发展,权利诉求的增加,已经扩展为更广泛的对一般公共利益的代表,由此检察机关可以作为民事诉讼的原告。何燕(2012)亦持相同观点,检察机关提起公益诉讼之权力根基源于保护社会公共利益不受侵害的主人翁地位。社会公共利益遭受侵害与刑法保护的法益遭到破坏如出一辙,检察机关责无旁贷的应当向中立的裁判机构提出追究不法民事主体民事责任的诉求,这与刑事诉讼中的“公诉人”别无二致。所以,检察机关在民事公益诉讼中的定位仍然是“公诉人”。

亦有极少数学者在法律尚未发布前发出反对检察机关成为公益诉讼原告的呼声。中国政法大学教授王蓉(2010)认为,检察机关作为民事公益诉讼的原告,缺乏合法性、正当性、合理性。原因在于环境民事公益诉讼虽然局限于环境污染行为,但是依然没有突破民事诉讼的程序构架。因此民事诉讼的基本特征则要求原被告处于双方平等的地位,且受意思自治、处分原则等民事诉讼基本原则的约束。而检察机关的介入,虽然对环境污染纠纷的解决具备效率高、胜诉率高等不可或缺的特点,但却从根本上动摇或破坏了民事诉讼程序设置的基本要素,原、被告地位有失平等,处分原则无法自由行使,缺乏保障。无独有偶,章礼明(2011)进一步旗帜鲜明的论证检察机关不宜作为环境公益诉讼的原告的原因。首先,行政机关已有权力保护环境公益。检察机关以维护环境公益为名参与民事诉讼活动,与行政机关治理破坏环境行为具有的“同质化”功能;其次,行政机关确有能力纠正破坏环境的违法行为。回顾两大法系主要国家的检察制度可知,检察机关提起公益诉讼制度的说法并不准确。并且我国作为承袭大陆法系法律制度的国家,行政机关已配置了强势的行政处罚权,无需检察机关再次介入管理破坏环境的违法行为。再次,检察机关权力配置没有破除行政机关面临的困境。剖析拥有强大行政权的行政机关管理职能失灵深层次原因,进而论证检察机关事实上也无能为力。原因在于经济发展与环境保护之间存在天然的冲突,地方经济发展是地方政府迫切追求的目标,而环保机关隶属于地方政府,权力的博弈结果是环保机关必然处于劣势。然而检察机关在当时的管理体制之下,也会受到地方政府意志的左右和影响。因此,检察机关与环境保护行政机关面临同样的困境和掣肘。

(3)检察机关如何作为原告参与公益诉讼。2012年民事诉讼修改以后,由于立法对“机关”的授权,学术领域的研究和争论也相应的转向检察机关如何作为公益诉讼原告。乔刚(2013)以环境民事公益诉讼在司法实践中的操作为研究蓝本,认为环保部门应该作为环境民事公益诉讼首要人选,检察机关可以作为退而求其次的适格人选。因此检察机关作为民事诉讼的一方当事人提起公益诉讼,需要一个先决条件成立,既当没有适当的行政机关主张诉权或者适当的行政机关无法行使环境公益诉权之时,检察机关才可以原告身份提起环境公益诉讼。韩波(2013)将公共利益理解为不特定多数人的利益,因此公共利益的维护应当以人为起点,既公共利益的直接感知者——公民和社会团体。行政机关依据民事诉讼法的指引,根据单行法的授权,可以成为公益诉讼原告的补充。依此思路,公共利益的维护应形成一个社会驱动、政府保障的动力机制,公益诉讼启动者的顺位应当是公民和社会组织为首,其次是行政机关,最后是检察机关。且检察机关的功能与职责应当与现有的民事诉讼制度协调一致。而武汉大学洪浩(2013)与之观点相悖。他认为经立法授权的“机关”和“有关组织”,检察机关提起民事公益诉讼应该具有优先性。即检察机关、法定其他机关、有关组织均具备公益诉讼原告资格的情况下,检察机关的诉权应最优先。

2.公益诉讼制度研究

诉讼程序是诉讼法的核心,是。学界对于建立公益诉讼制度的呼声高度统一,也表现出高涨的研究热情。但对于如何建立公益诉讼制度,一部分学者以借鉴域外公益诉讼制度较为发达国家的做法,一部分学者则立足我国的国情,从研究实际案例为切入点,然而得出的结论却分歧较大,莫衷一是。

(1)域外公益诉讼制度研究。在学术论文数量上可见一定比例,也散见于学术论文引用内容之中。公益诉讼制度起源于20世纪60年代的美国,这一制度很快既为其他国家广泛引进并本土化。关于对美国公益诉讼制度的研究不胜枚举。最高人民检察院检察理论研究所蔡巍(2007)以美国个人提起公益诉讼为研究对象,概括美国公益诉讼制度一个突出的特点就是广泛赋予个人以公益执法权。介绍美国个人提起公益诉讼的程序和“私人总检察长制度”。依此为基础,预判通过司法途径解决公共利益的纠纷已经是当前的一项紧迫的任务。我国公益诉讼制度的建立可以考量美国对保障个人公益执法权的理念。梁睿(2012)通过对美国公民诉讼的制度研究,借鉴性的吸收美国公民诉讼制度的科学合理的立法内容,建议我国也可以建立一套能够重视公共利益的维护和强调公众参与意识的公益诉讼制度,可以促进我国社会主义法制的健全和完善。印度作为亚洲第一个引入公益诉讼制度的国家, 在移植域外公益诉讼制度之时,结合自身特定的社会和经济背景融入了自身的特点。研究域外原创的先进制度和他国将制度本土化的经验,对构建具有中国特色的公益诉讼制度也有一定的参考意义。因此,印度公益诉讼制度成为部分研究学者青睐。中国社会科学院法学研究所蒋小红(2006)在《环球法律评论》发表的题为《通过公益诉讼推动社会变革———印度公益诉讼制度考察》既对印度公益诉讼制度发展脉络进行梳理,对印度最高法院激进的改革方式、“书信管辖制度”的创新、以公益诉讼为手段实现人权保护的公平和变革予以了肯定,同时也指出公益诉讼制度发展带来的问题。李傲(2010)则从印度公益诉讼从思想的萌芽到制度的建立,肯定了法官在其中的主导作用,是诉讼制度最大的特点,也是公益诉讼制度在印度得以建立的根源所在。吴卫星(2010)总结印度公益诉讼具有四个基本特征:非对抗制的诉讼模式:原告资格的高度扩张;书信管辖权制度的运用;并认为司法能动主义印度环境公益诉讼制度对于保障环境人权、实现环境正义、促进印度社会变革和法律制度的创新发挥了巨大的作用。作为人口稠密、环境立法滞后的发展中国家,印度基于本国自身的特点将公益诉讼本土化的路径值得我国的立法者与学者借鉴与剖析。

(2)公益诉讼制度构建研究。公益诉讼制度本体的研究基于分类标准的不同一性,出现了分歧,部分学者呼吁建立独立于现有的诉讼制度的环境公益诉讼制度。李艳芳、李斌(2006)环境民事公益诉讼与普通民事诉讼在诉讼主体、诉讼目的、承担责任有明显的区别。为了更好的实现环境民事公益诉讼的预期,有必要建立具有环境民事公益诉讼制度自身特点的创新制度。时军(2013)也认为,环境破坏日益严重引发对于环境公共利益的思考和保护,需要建立一套环境公益诉讼制度。目前立法的滞后性和现实需求的迫切性之间的矛盾,可以通过法律解释的方法可以为环境公益诉讼寻找到一条现实可行的路径。但是也有为数不多的学者对此持有反对的意见。隋洪明(2012)提出,在公益精神缺失的当下,建立独立的公益诉讼制度,通过机制调整促使人们将私益与公益密切联系,,实现私权与公权的进一步融合与制约。与此持相同观点的还有黄锡生(2015),其亦认为不应当割裂的看待公益诉讼,依据既有诉讼制度,将公益诉讼区分为民事公益诉讼、行政公益诉讼、环境公益诉讼等,而应当积极探索一套有关于公益诉讼的完整的诉讼制度。充分发挥不特定主体的主观能动性,授权这些主体以自己名义向法院提起公益诉讼,维护国家与社会公共利益。

2014年《环境保护法》和最高人民法院发布的《审理环境民事公益诉讼案件司法解释》确定社会组织为环境民事公益诉讼的主体,最高人民检察院相继明确检察机关提起公益诉讼的操作规范。是为研究公民个人或者民事主体如何参与公益诉讼问题的留白。黄忠顺(2015)则提出将私益诉权进行扩大解释,与公益诉权相融合,进而通过普通民事诉讼程序主张具有维护公共利益的诉讼请求。张峰(2015)也认为,作为环境公益损害的直接感受者,公民个人提起环境公益诉讼应是其参与环境保护的重要途径和应有之义。

四、结语

(一)有关公益诉讼中“公益”的研究文献凤毛麟角。公益或者称为公共利益,虽然原本是伦理学、社会学或者政治学领域的概念,但见诸我国宪法、民法通则、刑法等各部门法,并随着现代法治国家建设进程推进,公益的触角已经延伸至民众借以证明自身请求的正当性的依据上。也正因公益涵盖多个社会科学领域,关于公益内涵的争论和定义从未停止。由于诉讼当事人追求的实体利益归属与普通诉讼当事人对私益维护有显著区别,何为公益是公益诉讼研究无法回避的重要问题之一。使用何种方法能泾渭分明的厘定私益和公益,是精准确定公益诉讼受理案件范围的根基。令人倍感遗憾的是,关于此问题的研究仍处于待开创的处女地。

(二)公益诉讼分类亟需确立统一标准,制度构建问题则纲举目张。公益诉讼分类标准造成案件类型跨越不同维面在司法实践中形成错位的交叉,牵连着公益诉讼制度的研究形成了“横看成岭侧成峰”的乱象。民事公益诉讼、行政公益诉讼在保护环境公共利益不可避免的重合,而环境公益诉讼制度构建又依民事主体和行政主体不同而有所区别。依此分类建立的制度也会在诉讼主体、诉讼程序、证明责任等方面基于不同的起点而产生争论。然而,公益诉讼研究是作为普通诉讼程序,既民事诉讼程序或行政诉讼程序中的一个子诉讼程序,还是独树一帜,成为与普通诉讼平行的独立诉讼程序,尚未形成统一的认识。两种不同路径的抉择是决定公益诉讼制度构建的基础和前提。

(三)公益诉讼需要选择权力制约模式,主体资格问题可以迎刃而解。公益诉讼是现代社会法治化的产物。伴随经济的发展,私权逐渐扩张,触碰到了国家利益、社会利益的边缘,人们在追求维护一己之私之外,维护公益的需求也有萌芽。公益诉讼是公民参与国家事务管理和实现社会良性治理的一个有效渠道。因此,公益诉讼的原告资格设定可以从法律的角度反应社会的民主法治化的程度。学术研究领域关于原告资格的讨论主要集中在自然人、社会团体、行政机关以及检察机关三个不同权利与权力代表的领域。然而公益诉讼体现民主法治的模式应当选择以私权利制约公权力还是公权力制约公权力,或者两者兼而有之,明确轻重。这方面的讨论与思想的碰撞还不够猛烈。

(四)诉讼法视角的公益诉讼相关问题研究需要融入程序正当性的思考。就“谁有资格”提起公益诉讼和公益诉讼如何进行的疑问伴随立法的明确,质疑声逐渐消退。然而,立法只是化解公益诉讼的合法性问题。法律规则也应当具备正当性,唯有“良法之治”方为持久。缺失了正当性的法治实质是“恶法之治”,实施过程也会因为层出不穷的问题最终被摒弃。反观公益诉讼立法进程,立法前众学者强烈呼吁建立公益诉讼;立法后,纳入公益诉讼程序的案件并未呈现雨后春笋般的蓬勃增长态势。学者们的热情期望与制度运行遇冷现状,自然会引发对程序正当性的思辨,然而有关制度运行的实证分析或批判性思辨的研究成果却寥若晨星。禁不住令人怀疑公益诉讼制度构建是否具有程序正当性和必要性。