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学术研究

占善刚、施瑶:关于小额诉讼制度的实证研究—— 以岳阳市部分基层法院为调研对象

作者:不详  来源:网络   已浏览【】次

占善刚、施瑶:关于小额诉讼制度的实证研究

—— 以岳阳市部分基层法院为调研对象

载《河南财经政法大学学报》2016年第3期

【摘要】 本应具有提高诉讼效率,让大众接近司法等价值的小额诉讼制度因立法规定过于粗疏而在适用中频频遇冷。虽然最高人民法院在2015年2月颁布施行的《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》进一步完善了小额诉讼的立法规定,但在司法实践中仍然存在小额诉讼的适用率偏低、法官适用该制度的热情不高、小额诉讼制度优势不明显等一系列问题。本文以岳阳市部分基层法院为对象,采取实证调查的方式,分析小额诉讼的实施现状及其运行困境和成因,并就如何进一步完善我国的小额诉讼制度进行了探讨。

【中文关键词】 小额诉讼,简易程序,一审终审制,民事送达

一、引言 
  随着公众法治意识的逐渐增强,社会经济的不断发展,人们越来越懂得使用法律武器维护自己的权益,这使得不断增长的司法需求与相对不足的审判资源之间的矛盾愈来愈突出。在这样的背景下,2012年新修改的《民事诉讼法》第一百六十二条规定:“基层人民法院和它的派出法庭审理符合本法第一百五十七条第一款规定的简单的民事案件,标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的,实行一审终审。”在众多的专家和媒体看来小额诉讼制度的制定无疑是我国民事诉讼法的一大进步,不少人都憧憬着这一制度的实施会解决我国案多人少、案件积压、老百姓疏离司法的现实问题,起到提高诉讼效率,让大众更接近司法的作用。
  自我国2012年新修改的《民事诉讼法》规定小额诉讼制度到目前为止已经有两年多的时间,这个一度被司法各界所关注和讨论的制度是否真正如人们所预期的一样,提高了诉讼效率,减轻了法院的负担,让社会大众更加接近司法了呢?这一新制度的实施效果究竟如何?在实践过程中又存在着什么问题?本文以我国中部地区岳阳市的六个基层法院[1]为考察对象,通过实证分析的方式深入调研我国小额诉讼制度的适用状况,分析该制度在司法实践中存在的问题及成因,并结合我国国情就如何进一步完善小额诉讼制度提出自己的建议。
  二、小额诉讼制度的适用状况分析
  岳阳市是我国中部地区的一个三线城市,笔者以该市为调查对象,对反映中西部地区大部分基层法院的小额诉讼实施情况有一定的代表作用。此次调研采用向基层法院的民庭法官发放调查问卷,访问座谈,搜集统计数据等多种调研方式,以岳阳市岳阳楼区法院、临湘市法院、平江县法院、君山区法院、云溪区法院、岳阳县法院等六个基层法院为对象展开调查,岳阳市共有九个基层法院,由于部分基层法院路途遥远且个人时间和能力有限,笔者选取了其中比较有代表性的六个基层法院进行调研,调研所得数据和结果能较全面科学地反映岳阳市各基层法院的整体情况。
  其中岳阳楼区人民法院位于市中心,管辖中心城区,经济最发达,案件数量多;君山区法院和云溪区法院位于规模较小的区,案件数量相对较少;临湘市法院是岳阳的县级市,离中心城区较远,经济较发达;平江县法院远离岳阳城区,管辖范围较广,案件数量较多。以上述法院为调查对象能够较为全面地反映小额诉讼制度在整个岳阳市的实施情况。需要说明的是,本次调研获得的一切数据的时间均截至2015年2月19日,在此期间新民诉法司法解释发布并实施后,笔者又于2015年10月15日至11月5日通过电话、邮件等方式对以上法院的相关法官进行了回访。总体上看,岳阳市各基层法院在小额诉讼制度的适用方面仍然处于探索的过程中。
  (一)整体适用率
  在笔者走访这六家法院的过程中,绝大多数的法官都给出了基本一致的答复,那便是“我们基本没有适用过小额诉讼制度”。小额诉讼制度的适用率从2014年岳阳市基层法院案件情况统计中可见一斑,具体见下表:
  表1.1 2014年岳阳市部分基层法院案件情况表
  ┌───────────┬────────┬────────┬────────┬──────┐
  │\          │普通程序审结的案│简易程序审结的案│小额诉讼制度判决│小额诉讼制度│
  │           │件数量(件)  │件数量     │的案件数量[1]  │适用率(%)│
  ├───────────┼────────┼────────┼────────┼──────┤
  │岳阳市岳阳楼区人民法院│2495      │45       │10       │2.22    │
  ├───────────┼────────┼────────┼────────┼──────┤
  │岳阳市云溪区人民法院 │585       │395       │4        │0.01    │
  ├───────────┼────────┼────────┼────────┼──────┤
  │岳阳市君山区人民法院 │322       │200       │1        │0.005    │
  ├───────────┼────────┼────────┼────────┼──────┤
  │岳阳县人民法院    │750       │485       │0        │0      │
  ├───────────┼────────┼────────┼────────┼──────┤
  │临湘市人民法院    │433       │1286      │1        │近似0.001  │
  ├───────────┼────────┼────────┼────────┼──────┤
  │平江县人民法院    │372       │2199      │2        │近似0.001  │
  └───────────┴────────┴────────┴────────┴──────┘
  根据“表1.1”中的数据显示,小额诉讼在六个基层法院的适用效果非常不理想。笔者了解到大多数法官只是知道法律条文中的有关规定,但从未在司法实践中适用过小额诉讼制度处理案件。各法院立案庭在立案时仍然是将案件划分到普通程序或简易程序,并没有将标的额小的案件单独划分出来适用小额诉讼制度。除了岳阳楼区法院设置了专门处理小额案件的民四庭之外,其他五个法院都没有设置专门处理小额诉讼的业务庭,也没有配备专门办理小额诉讼案件的法官。即便是如此,在经济最发达,案件数量较多的岳阳楼区人民法院,小额诉讼一审终审的适用率也不到5%,在其他地区的法院适用率更是几乎为0。这说明截至2015年2月19日,岳阳市各法院都没有正式开展过小额诉讼的工作。这与立法时各专家学者期望的结果大相径庭,更是与此前最高法院所预估“在2013年民事诉讼法实施后适用小额诉讼制度案件将占案件数量30%”的数字相差甚远。笔者通过电话回访了解到,最高人民法院2015年2月《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》(以下简称《2015年民诉法司法解释》)出台后,虽然个别法院在有意强调和推广这一制度的适用,但相比传统诉讼程序的案件适用数量来说,适用小额诉讼一审终审的案件只是九牛一毛。管中窥豹,可见一斑,笔者相信岳阳市地区的适用情况折射了我国中西部地区大多数二三线城市小过去两年内小额诉讼制度实施现状。
  (二)具体运行情况
  从标的限额来看,2012年12月24日湖南省高院下发的通知中规定确定湖南省适用小额诉讼程序案件标的额为8000元。2013年12月湖南省高院又将适用小额诉讼案件的标的额变更为14000元;从案件类型上看,在笔者调查得知的这18起适用小额诉讼一审终审判决的案件中,属于民间借贷类型的案件占据了大多数,还有一部分是交通事故案件及物业纠纷案件;从具体流程上看,这些案件都是由法院单方面决定适用一审终审的小额诉讼程序,从答辩举证,开庭审理到最后判决的流程均是参照简易程序进行,唯一与简易程序的区别便是在判决书中写明了“本判决为终审判决”;从审理期限上看,法官审结这些案件基本上都花了一个月左右的时间,且目前还没有当事人上访或申诉;从审理部门来看,除了岳阳楼区人民法院有专门审理小额案件的民四庭之外,其他法院的这些案件都是按照案件类型分给各个业务庭,由审理普通程序和简易程序的法官审理。
  三、小额诉讼的运行困境分析
  在了解了岳阳市六个基层法院中小额诉讼案件的适用情况之后,笔者又向上述各基层法院的部分民庭法官共发放了60份调查问卷,回收47份有效问卷,回收率达78.3%。通过对法官的采访和对调查问卷进行数据分析,笔者发现小额诉讼制度在岳阳市基层法院的实际运行过程中存在着以下问题:
  (一)小额诉讼的适用率较低
  2012年《民事诉讼法》规定的小额诉讼制度在岳阳地区似乎是一纸空文,两年多来,各个基层法院适用小额诉讼制度一审终审判决的案件屈指可数(详情见第一部分表1. 1)。绝大多数案件依旧是适用传统的简易程序或普通程序审结的。在笔者调查的47名法官中,有48.94%的业务庭的骨干法官表示到目前为止从来没有办过小额诉讼一审终审的案子。
  (二)法官适用小额诉讼制度的积极性不高
  “我只是知道民事诉讼法上有关标的额小的案件适用一审终审的规定,但我没有想过去适用这一制度”,“目前适用简易程序就足够解决简单民事纠纷,大家都没用过这一新制度,适用起来有什么问题也不清楚,我也没有必要胃这个险”,“曾经有一个简单的案子,我准备适用小额诉讼制度一审终审审结,可是判决书交院长审批时又被改成了简易程序,之后我就没有再适用过这一制度了”。这是笔者在采访法官们对适用小额诉讼制度的看法时得到的反馈。不难看出,法官们对小额诉讼这一新兴制度的适用积极性并不高,法院领导层面对这一制度的运用也不重视甚至不支持。许多年轻法官对这一制度都保持着观望的态度,而年纪稍大一点的法官更是习惯了适用传统的简易和普通程序,不愿意打破常规去适用小额诉讼制度。在笔者调研“当一个案件符合小额诉讼制度的适用条件,您更倾向于选择哪种方式审理?”的问题时,仅仅只有23.4%的法官愿意适用小额诉讼制度,具体见下图:
  四、小额诉讼运行困境之成因分析
  小额诉讼制度理论上对促进我国司法改革,提高司法效率的作用是非常大的,然而理想和现实的差距为何会如此之大?本应是受到司法实务界欢迎的小额诉讼制度,为什么在实践中的运行效果如此不理想?笔者在对岳阳市部分基层法院进行调研后认为有以下几层原因:
  (一)适用案件数量少,适用标准难把握
  2013年湖南省高院确定适用小额诉讼程序的标的额仅为8000元,这导致岳阳市部分基层法院在2013年一年都没有能够适用小额诉讼程序的案件。虽然2014年湖南省高院将标的额提升到14000元,但是上述基层法院受理的标的额在14000以下的案件数量依然很少。在岳阳这个中部城市,市民们基本上不会为了几千元钱而诉至法院,大多倾向于选择私了,找第三人调解甚至是忍气吞声而息讼。在回收的47份有效问卷中,38. 3%的法官表示在办案中遇到的符合小额诉讼制度的案件数量非常少,而高达48.94%的法官则表示目前还没办理过小额诉讼案件。
  由此可知,具体办案过程中,标的过小的案件数量较少是导致小额诉讼制度适用率低的原因之一。具体数据如下图所示:
  我国小额诉讼制度的适用采用的是二元标准,即一个案件既要符合标的额的规定也要满足“权利义务关系明确,事实清楚”的条件才能适用小额诉讼制度。而在实际办案中,法官们对一个案件权利义务关系明确,事实简单清楚的标准难以把握。“往往一个案件到我手上的时候,看起来很简单,标的额也不大,而开庭审理时却发现很复杂,所以一般在开庭审理前案件的复杂与否是很难判断的。”一个法官如是说。诚然,有些案件的标的额虽小,但当事人的争讼强度,法律关系的复杂程度不亚于大额诉讼。
  在《2015年民诉法司法解释》出台之前,我国2012年《民事诉讼法》对小额诉讼制度的适用标准仅仅只有“标的额和事实清楚,权利义务关系明确,争议不大”的规定,那究竟什么类型的案件适用该制度,涉及人身关系的案件能否适用该制度等一系列问题法官都难以把握,使得法官们对该制度望而却步。《2015年民诉法司法解释》明确规定了八类金钱给付的案件及其他金钱给付纠纷适用小额诉讼审理,这在一定程度上解决了法官把握小额诉讼制度适用标准的困扰,但是租赁合同纠纷,银行卡纠纷等案件仅简单地在给付的数额、时间、方式上存在争议的情况少之又少,并且买卖合同、借款合同、租赁合同等纠纷中往往容易出现反诉等现象,这让法官在一开始就不愿意选择小额诉讼制度。
  (二)当事人及法官对一审终审之规定认同度低
  我国2012年《民事诉讼法》规定适用小额诉讼制度的案件实行绝对的一审终审。这虽然能够起到防止当事人无理缠讼,滥用上诉权的作用,但是这一制度剥夺了当事人的上诉权利,不利于保当障事人的诉讼程序权益和实体权利。
  尽管我国法治建设在稳步发展,但目前我国国民的平均法律素养还相对偏低,法院树立的司法权威还远远不够,大多数当事人无法接受自己的上诉权被剥夺这一事实。他们常常为了“争一口气”而动用法律武器{1}。在这种情况下,若判决其败诉再加之丧失了上诉权利,那么这些当事人是难以善罢甘休的,他们很有可能以上访闹事等极端方式挑衅法院的权威。大多数法官有维稳的任务和业绩考核指标,他们担心选择适用小额诉讼一审终审后,当事人无法理解和接受自己上诉权利被剥夺而上访或无理纠缠。因此,为求安稳,即使某个案件是非分明,事实清楚明了,法官们也更愿意选择简易程序并给予当事人上诉权利,降低当事人上访风险,将矛盾转嫁至二审法院。“我们一年办案,起码有三分之一的精力在考虑如何使当事人服判,不去上访闹事”,“很多法官甚至担当起了心理咨询师的工作”,“审判维稳,法制宣传占据了法官大多数精力”这些话都是出自不同的法官之口,却集中反映了法官对适用小额诉讼制度慎之又慎的原因。
  “所有上诉的理由都在于人类的认识可能发生错误。每一个裁判都不可能正确,或者大多被败诉方认为不正确。”{2}因此,给予当事人一定的救济权是至关重要的。笔者就一审终审之规定对法官进行调查时,超过一半的法官都表示要保障当事人的救济权利,具体如下图:
  (三)送达难极大地限制了小额诉讼的适用空间
  由于案件数量与日俱增,法院人力配备不够,许多办案法官要亲自送达诉讼文书而使得自己分身乏术。从新闻报道和全国各法院的工作报告来看,不仅仅在岳阳市各基层法院,全国大多数地区的基层法院都面临着文书送达难,花费精力多,耗时长的问题。可见送达难不仅仅是地区现象,而是全国各地法院所面临的非常头痛且亟须解决的问题。更重要的是,送达难这一现象在小额诉讼中极为常见,俨然成为了小额诉讼适用的一大绊脚石。
  在这个提倡以和为贵的“熟人社会”中,诉讼绝不是人们解决纠纷的首要手段。小额诉讼的案件类型大多是民间借贷案件,常常是债务人欠钱不还且找不到人,或者耍无赖不还钱,债权人迫不得已才诉至法院。在这种情况下,被告即债务人会因为不想还钱而故意躲避法院,不配合法院的工作,使得法官在直接送达时常常找不到本人,亦或者由于原告提供的联系方式和住址不正确不详细而难以找到被告,更有甚者当法官上门送达时却被拒之门外。虽然我国民诉法新规定了电子送达,通过邮件传真等作为送达媒介,但这种送达方式在没有网络和电脑的农村地区是行不通的。正是因为我国民诉法对送达的条件规定得过于苛刻,再加之司法公信力不强,导致法官常常在送达文书上花费大量的时间与精力,从而造成了诉讼的拖延和案件的积压。司法实践中有大量的案件都因文书送达耗费时间过长至超出审限而不得不转入普通程序审理,这无疑与小额诉讼快速结案的立法目标和价值是相悖的。只有解决了送达难的问题,才能更好地适用小额诉讼,否则法官出于对审限的考虑,一般会选择简易或者普通程序而不倾向于适用小额诉讼制度。
  (四)小额诉讼与简易程序的区别不明显
  由于立法将小额诉讼制度置于简易程序之中,且民诉法新司法解释第二百八十三条规定:“人民法院审理小额诉讼案件,本解释没有规定的,适用简易程序的其他规定。”[2]使得实践中小额诉讼的案件从立案、分案、送达、开庭审理、判决等都是参照简易程序进行的,缺乏独立性。从我国2012年《民事诉讼》和2015年民诉法司法解释的条文规定来看,小额诉讼制度较简易程序更加简化的地方并不多,两者之间程序区别并不明显,其最大的区别在于简易程序的举证期限为15日,可以上诉。小额诉讼的举证期限为10日,实行一审终审。此外,其他的规定都是参照简易程序进行的。这使得小额诉讼制度的程序价值和优势得不到体现,加之目前我国简易程序本就存在着“简易程序不简易”“简易程序普通程序化”等一系列问题,因此再让小额诉讼制度参照简易程序进行而不加以区分,那设立该制度就显得多此一举。
  在大多数法官看来小额诉讼制度和传统简易程序之间唯一的区别就是小额诉讼实行一审终审。在笔者问到小额诉讼制度是否提高了诉讼效率,减轻了法官们的工作压力时,法官们的回答竞出奇地一致。一位资深民事庭庭长摇着头苦笑地告诉笔者:“麻雀虽小,五脏俱全。适用小额诉讼和适用简易程序审理案件所要走的流程差不多,有时候标的额为几千的案子与标的额为十万的案子法律关系都是一样的,甚至标的小的案件更复杂。而有些案件适用简易程序也能在一个月内结案,适用小额诉讼不仅没有减少法官的工作内容,其一审终审的规定还增加了法官维稳的工作压力,我认为小额诉讼制度存在的意义并不大。”这一观点实则也代表了多数基层法官的心声。调查发现,超过一半的法官表示目前小额诉讼还没发挥减轻工作压力,提高诉讼效率的优势,具体如下图所示:
  (五)部分法官对小额诉讼了解不够
  小额诉讼制度适用率低,法官适用积极性不高的一个重要原因在于基层法院法官对小额诉讼制度的有关规定及配套司法解释不是十分了解,部分法官还停留在过去的知识水平上,习惯了传统的普通程序和简易程序的办案方式。在笔者问到湖南省高院有关小额诉讼标的额的具体规定时,法官给出的答案五花八门,大多数法官仍然以2013年8000元为标准,有些法院的法官表示没见过2014年湖南省高院下发的改变小额诉讼标的额的通知,还有些法官甚至不知道8000元和14000元的规定[3]。多数法官只是知道民诉法上有小额诉讼一审终审的规定,但没有仔细了解和研究过,可想而知,法官们对于《2015年民诉法司法解释》中有关小额诉讼的了解情况也不是很乐观。
  除此之外,法院领导层的法官们由于没有处在业务一线,对小额诉讼制度具体规定的了解更是不到位,他们往往出于更多政治方面的考虑,对小额诉讼的适用更加谨慎。某区法院法官在审理一个小额案件时曾试图适用小额诉讼一审终审制度,但判决书在给院领导审批时,被强制要求改成了简易程序。所以,法院领导的认识不与时俱进,法官对该制度了解有限都制约了小额诉讼适用。调查结果显示,只有8.51%的法官对湖南省小额诉讼的具体规定十分了解,具体如下图:
  五、完善我国小额诉讼制度之探讨
  小额诉讼制度对于全国各基层法院以及广大老百姓来说仍然是新兴事物,立法上对小额诉讼制度的规定过于简单使得该制度在司法实践中出现了一系列难题。理论界和实务界还需要不断地探索和试验才能建立起真正符合我国国情和诉讼体制的小额诉讼制度。针对以上小额诉讼制度的实施困境及成因,笔者在对域外小额诉讼制度进行比较研究及充分结合我国国情实证调研的基础上就如何进一步完善我国现行小额诉讼制度,充分发挥其制度优势提出了以下建议:
  (一)增加小额诉讼的救济途径
  目前我国立法并未规定小额诉讼的救济途径,当事人若不服判,只能通过启动再审维护自己的权利,《2015年民诉法司法解释》不仅再次强调小额诉讼适用一审终审,并且同时规定了当事人在小额诉讼的适用上没有程序选择权。只有第二百八十一条规定了当事人能在开庭前对适用小额诉讼提出异议,法院经审查异议成立的适用简易程序审理,异议不成立的告知当事人。这一条看起来似乎为一审终审找到了救济的突破口,为保障当事人诉权当事人留下了转圜余地。然而,对于广大不懂法又请不起律师的老百姓来说,要求他们在开庭前主动提出异议的可操作性并不强,且法院在决定异议成立与否以及是否继续适用小额诉讼制度方面具有极大的主观能动性。“当事人没有程序选择权,加之一审终审,会倒逼其放弃诉讼或虚增诉讼标的额。虽说可以申请再审,但门槛难攀的再审又将加大诉讼成本,从而背离小额诉讼降低成本的功能定位,这很难说是方便人民的。”{3}因此,仅仅赋予当事人异议权是对于保障当事人权益来说是远远不够的,要提高当事人和法官对这一制度的认可度必须增加小额诉讼制度的救济渠道。
  纵观国外的小额诉讼制度,都不是绝对的一审终审,虽然各国的小额诉讼制度都以限制救济为原则,但还是给予了当事人在特殊情况下相应的救济权利和救济渠道。域外所采取的救济机制大致可分为三种类型:第一种是在原审法院内采用同样的审理程序或者重新组成合议庭对案件进行重新审判,如《美国加州小额诉讼程序指南》中规定在原告未能出庭且没有诉讼代理人而判决又对原告不利时,原告可以提出撤销原判决的动议,撤销后由原审法院沿用原来的审理程序进行重审{4};第二种是通过提高审级,由原审法院的上级法院进行审判,允许上诉的救济模式常见于三审终审制的国家或地区,如我国台湾地区民事诉讼法规定小额诉讼案件的当事人可以以违背法令为由上诉或抗告到二审法院,二审法院作出裁判后不得再上诉。第二种是对小额诉讼的终局裁判不得再提起诉讼,但可以向原审法院申诉或提出异议,如日本《新民事诉讼法》规定对当事人小额诉讼的判决不能进行控诉,但能自收到判决书两周内向作出该判决的法院提出异议申请,如果异议合理则诉讼恢复到口头辩论终结前的状态,但判决有违宪的情况时可以提起上告{5}。
  笔者认为,我国在实行二审终审制的基础上可以借鉴日本的做法有条件地增加小额诉讼的救济渠道。在当事人以适用法律错误,原判决遗漏当事人或违法缺席判决等等出现严重程序违法等理由不服判决时,应给予当事人判决异议权,允许当事人在判决作出一定期限内向原审法院提出异议申请,原审法院在一定期限内就异议进行审查,认为异议成立的组织原审法官以外的合议庭再次进行审理,若异议不成立,则以裁定驳回当事人的异议申请,原判决生效。此时,当事人还可寻求再审维护自己的利益。这样既避免了诉讼时间的过于拖延,又防止了恶意诉讼的当事人滥用上诉权,也通过易启动的救济程序保障了当事人的权益,有利于减轻法官的心里负担并增加当事人对小额诉讼制度的可接受度。
  (二)构建独立的小额诉讼程序,突显小额诉讼的优势
  我国2012年《民事诉讼法》中对小额诉讼的规定有且只有一个条文,并被置于第十三章简易程序之中;而《2015年民诉法司法解释》第十二章的章名即为“简易程序中的小额诉讼”,可我国的小额诉讼只能是简易程序下新增的一种制度而不是与普通程序、简易程序并立的诉讼程序。正如上文所述,这使得我国实践中小额诉讼与简易程序区别不大,丧失了其应有的优势和独立价值。
  尽管各国立法模式千差万别,但绝大多数国家如日本、英国和我国台湾地区都在成文法中以专门的章节规定小额诉讼程序,亦或是像美国大多数州一样以《小额诉讼程序法》等单行法的形式使之与普通程序等其他程序相区别,来突显小额诉讼程序效率优先的程序价值。因此,为了强调小额诉讼低成本,高效率,有别于简易程序的价值取向,笔者建议在我国小额诉讼制度不断实践和完善的过程中,立法者可借鉴国外的立法模式,将小额诉讼制度作为与普通程序、简易程序并列的一项单独程序在专门的章节里进行规定,亦或者制定出单行的《小额诉讼法》,并明确小额诉讼的程序价值和立法宗旨,详细规定具体操作流程,使小额诉讼程序与其他程序的区别一目了然。在有条件的地方法院,可设置小额诉讼法庭并配备相应的人力、物力、财力,专门处理小额诉讼案件,这样才能引起更多人尤其是法官对小额诉讼制度的重视和学习。
  我国主审法官考虑到当事人的接受程度,在诉讼各环节的通知、记录、书证、档案等都要保存较为规范的书面材料,小额诉讼程序实则陷入“小而不简”的尴尬境地{6}。因此,我国司法实践中更应注重小额诉讼审理程序的简化和灵活运用,创新审理方式,如诉讼文书格式化,审理时间地点可以依据当事人需要灵活选择而非必须在法院开庭,不受举证规则的限制,当事人可以当庭举证质证等等,总之,小额诉讼程序运行的设计应以简便,快速,方便当事人为宗旨,真正解决“案多人少”的现实问题。
  (三)完善立法规定,创新送达方式
  虽然目前我国民诉法规定了七种送达方式,但送达难仍然是目前最令法官头疼的问题之一。我国民诉法规定送达诉讼文书必须有送达回执,直接送达必须送达至本人或同住成年家属,留置送达必须见到本人或同住成年家属且拒绝签收时才适用,电子送达须经当事人同意。而这些规定的前提必须是能够联系到当事人,找得到当事人,许多当事人故意回避法院,电话能打通却总是见不到人,还有些当事人因外出务工而无法获知其准确的联系方式和地址。邮寄送达则大大拖延了诉讼时间,公告送达不能适用简易程序,则就更不适用小额诉讼制度了。
  笔者认为,完善立法关于送达的规定,需借鉴我国台湾地区和日本的规定,放宽对小额诉讼制度送达的要求,将直接送达中找不到本人后送给“同住成年家属”的规定改为送给同居人或受雇人,从而解决送达时难以确定是否是受送达人家属的难题。此外,明确送达主体,创新送达方式是关键。无论是在英美法系还是大陆法系的国家,该国诉讼法中都规定了明确的送达主体和具体的送达人。在当事人主义的英美法系国家中,由当事人担任送达行为的主体,在大陆法系国家中,如德国等都明确规定法院的书记官或执行员为送达人,邮寄时邮寄员为送达主体{7}。我国民诉法并未明确规定送达主体。实践中,我国大多数法院都是由办案法官亲自送达诉讼文书,这大大耗费了法官的精力和时间。法院可以将送达文书的任务交给司法警察,由他们专门负责送达工作,或在法院内成立专门的送达小组并为之配备相应的警车,并可建立分片管辖负责制度,将送达文书的地址分类集中送达等等来提高送达效率。同时,灵活小额诉讼制度的送达方式,如:电子送达不以先经过当事人同意为前提,还可考虑采用电话送达,QQ ,微信等社交软件送达,针对电话能打通却始终见不到本人,故意回避法院的当事人,可以将法官与其的电话录音,QQ聊天记录,聊天视频,阅读邮件记录等等作为送达回执以及当事人已收到诉讼通知的证据。
  (四)调整小额诉讼标的限额
  我国2012年《民事诉讼法》只规定了标的额为各省、自治区、直辖市上年度就业人员年平均工资百分之三十以下的适用小额诉讼制度,而具体的数字则可由各省高院自行规定。而从上文可知,岳阳地区在湖南省高院规定的标的额以下的案件数量非常少,使得小额诉讼制度适用率低下,而岳阳市是湖南省经济较为发达的市之一。由此,笔者认为由各高院综合本省年平均工资来确定的具体的数额所带来的效果并不可观。就以湖南省高院2013年确定小额诉讼制度标的额为8000元为例,湖南省共有13个地级市,1各自治州,而这些城市的经济发展程度各不相同,2014年湖南省各市州GDP排名中,第一名与最后一名的城市GDP相差7414.79亿元。因此,在经济程度发达的地区,人均收入较高,老百姓基本上不会为了8000元以下的纠纷而诉至法院,而在经济发展落后的地区,标的额为8000以下的案件数量可能相对比较多,这就导致了小额诉讼制度的发展不平衡。
  笔者认为,在秉承立法所确定的百分之三十这个大标准下,可以灵活确定各市所适用的标的限额,而不是单纯只由各省高院统一确定一个数额。小额诉讼标的额的划分不应以行政级别为标准,而应以城市综合商业水平划分,将全国各地级市按照经济发展水平分为一线、二线、二线城市,再在同一阶级的城市内确定一致的标的额{8},亦或者各省高院结合本省各市经济发展情况,在确定上一年度平均工资的百分之三十的具体数额的基础上对经济较为发达的市适当增加小额诉讼标的限额。我国还可以借鉴我国台湾地区的规定,在具体办案过程中某类案件的标的额超出了小额诉讼制度适用标的,但在事实清楚,权利义务关系明确,双方当事人达成一致约定适用小额诉讼制度的情况下,法院也可适用小额诉讼制度。只有灵活调整小额诉讼的适用标的额,才能扩大小额诉讼的适用范围,提高小额诉讼制度适用率。
  (五)加强基层法官业务知识的培训及小额诉讼制度的宣传
  部分基层法院法官尤其是年纪较大的法官对小额诉讼制度并不了解,更遑论在审判中适用小额诉讼制度。因此各地法院应该重视对基层法官尤其是处在办案一线法官理论知识的培训及业务水平的提高。各中级法院或者基层法院内部可以组织法官们集中学习小额诉讼制度的最新规定以及本省高院的具体规定,对经典小额诉讼案件进行讨论研究,不同省市的各法院还可跨地域研究和交流。最高院可在全国设立小额诉讼制度实施示范性法院。
  同时,法院要对当事人做好小额诉讼制度的宣传和释明工作,增强当事人对该制度的认可度和接受度。实践中可借鉴江苏淮安市青浦区法院的做法,如制作小额诉讼宣传册等资料放置在立案窗口,制作宣传小额诉讼优势的幻灯片在室外LED大屏幕等显示器上进行循环播放{9}等,明确告知当事人小额诉讼制度的优势和风险。此外,有关机关可以通过网络,报纸等大众媒体解读小额诉讼制度,尤其是要注重在农村、街道、社区的宣传工作,可以开展多种生动有趣,通俗易懂的活动等让广大居民,农民了解学习小额诉讼制度。
  六、结论
  笔者仅通过一个市调研得出的结论可能不能代表全国其他基层法院的实施情况,但是小额诉讼制度在司法实践存在的一些问题是共通的。虽然小额诉讼制度制定两年来的实施效果不佳,但是其方便快捷,提高诉讼效率,节约司法成本,让更多的人接近司法的诉讼价值是不可否认的。诚然,一个法律制度的完善不能一蹴而就,需要在总结各地的实践经验和结合中国本土国情的基础上循序渐进不断完善。目前,我国各地法院正处于对小额诉讼制度适用的学习与探索过程,笔者期待,在不久的将来,不管是当事人还是法院都能受益于小额诉讼制度带来的便利。
【注释】 基金项目:本论文系国家2011计划“司法文明协同创新中心”研究成果。 
作者简介:占善刚(1971-),男,安徽安庆人,武汉大学法学院教授,博士生导师,研究方向为民事诉讼法、证据法;施瑶(1994-),女,湖南岳阳人,武汉大学法学院2015级民事诉讼法方向研究生。 
[1]需要说明的是,岳阳市各基层法院的统计数据并未将适用小额诉讼一审终审所判决的案件纳入,也未将小额诉讼单独分列,此处所得的数据是笔者通过走访各个法院的法官所统计得出的,数据与真实情况可能有一定的出入。 
[2]参照2015年最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百八十三条。 
[3]2012年12月24日湖南省高院确定本省适用小额诉讼程序案件标的额为8000元。2013年12月湖南省高院又将适用小额诉讼案件的标的额变更为14000元。
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{2}[德]罗森贝克·施瓦布·戈特瓦尔德.德国民事诉讼法(下)[M].李大雪译.北京:中国法制出版社,2007.1018. 
{3}朱金高小额诉讼制度有效运作之机理[J].法学,2014,(6). 
{4}{5}廖中洪.小额诉讼救济机制比较研究—兼评新修改的《民事诉讼法》有关小额诉讼一审终审制的规定[J].现代法学, 2012,34(5). 
{6}韩婷.小额诉讼程序的理论与实证研究[D].南京:南京师范大学,2014. 
{7}张艳.民事送达制度若干问题探讨[J]河南财经政法大学学报,2013,(2). 
{8}杨笛.论我国小额诉讼制度的完善[D].武汉:华中师范大学,2014. 
{9}江苏淮安市青浦区法院.提高民事审判时效,经济便捷化解纠纷[N].人民法院报.2014-12-18.