学术研究
林莉红
2003年底，十届全国人大常委会五年立法规划正式出台，行政诉讼法的修改作为司法体制改革、促进司法公正的内容之一被正式列入。修改行政诉讼法已经是众望所归、势在必行。对这样一部影响深远并注定留名青史的法律，如何保留其法治精髓，定位其修改方向，是我们在讨论其修改时必须首先考虑的。
行政诉讼法宝贵精髓——体现现代行政法治思想
行政诉讼法制定于上世纪80年代末期，当时中国的法学理论虽远远未如今日之发达，但其出台之时也是我国经济体制改革方兴未艾、政治体制改革跃跃欲试、学界思想活跃畅所欲言的时期。其所体现的现代行政法治思想对其后中国的立法特别是行政立法产生极其深远的影响，是我们应当充分认识、高度评价并妥为保留的。
1．行政诉讼法体现了正当程序观念
正当程序是一个含义极其丰富的用语，其来源于英国法中的自然公正原则，在美国宪法中得到体现，并被丰富地运用于美国司法实践。其基本含义是公正、公平、公开、合理、效率的程序要求。我国行政诉讼法未使用正当程序一词，但在条文中多次提到行政机关作出行政行为适用的法定程序，并对法定行政程序的遵守进行了严格的规范。
第一，行政诉讼法第32条关于被告承担举证责任的规定和第33条关于被告不得自行收集证据的规定，直接的原因是基于行政程序“先取证，后裁决”的要求，实质是正当法律程序对于行政机关作出行政行为的公正性、合理性要求的表现。特别是第33条关于被告不得自行收集证据的规定，可以说对行政程序先取证后裁决的顺序要求考虑到了极致，以至于在某种程度上忽略了行政权的特点和行政执法的客观需要。诉讼法所规范的应当是证据的效力，而非诉讼主体在民事或行政管理领域的活动。今天看来，被告在诉讼过程中不得取证的规定存在修改之必要。但从立法意图上看，这种对行政机关遵行法定程序的严格要求，实际上是公正、公平、合理的正当程序要求的反映。
第二，行政诉讼法第54条规定“违反法定程序”是导致人民法院作出撤销被诉行政行为判决的五种情形之一。行政程序在法律上的要求有诸多方面，除了从程序之顺序、方式、时间方面进行要求外，法定程序还可以作内部程序与外部程序、主要程序与次要程序之划分。违反法定程序之任一要求并不一定必然导致错误的结论。但行政诉讼法在此处对违反法定程序应当判决撤销之规定没有附加任何限制，意味着只要违反法定程序，人民法院即应当判决撤销被诉行政行为。这种甚至可以说有些矫枉过正的规定，体现了立法者对于正当法律程序的向往和追求。
2．行政诉讼法体现了法律至上观念
行政诉讼法体现法律至上观念的规定主要有两个。其一是第52条、53条关于审理行政案件的实体法规范，区分审理案件依据的规范性文件和参照的规范性文件，其二是第12条第4项关于行政机关最终裁决的案件范围只能由法律加以规范的规定。行政诉讼法在确定审理案件的实体法依据时注意区别不同效力等级的规范性文件，这在当时可以说给人以振聋发聩的感觉。而一定范围的事项由行政机关最终裁决的规定只能由法律加以规范，在行政诉讼法颁布后甚至不为很多人了解和理解。只要回顾一下在起草行政诉讼法时在审理依据的确定问题上激烈的争论，即可深切地体会这种法律至上观念确立之不易。这种对规范性文件效力层级的认识对其后的相关立法产生重要影响。
3．行政诉讼法体现了依法行政观念
这一内容主要体现在第54条、55条关于判决的规定上。该规定对行政机关作为行为的违法规定了五项标准，只要违反其中一项标准，即构成违法的行政行为，应当依法予以撤销。对行政机关消极的不作为的违法，规定的标准是“不履行或者拖延履行法定职责”。虽然行政诉讼法判决的规定还存在很多疏漏，但就行政诉讼法判决规定中的撤销判决和责令履行义务的判决而言，其所规范的行政行为合法的标准是一个极其严密的体系，对于促使行政机关依法行政起到非常重要的作用。
行政诉讼法对现代行政法治思想的体现顺应时代要求，彰显监督行政与救济权利并重之立法目的。这种精神实质是必须保留的。但也正如前述，这三个方面的内容都有矫枉过正的表现，这需要在修改中结合理论与实践的发展加以完善。矫枉必须过正。在一个没有法治传统、没有正当程序观念、没有依法行政意识的时期，严格要求方能起到效果。在某种程度上可以说，正是由于颁布于1989年的这部法律的严格要求，才有其后中国在行政立法方面的诸多成就，并使得我们可以在今天将行政诉讼法的修改定位在精细化和完善化上。
行政诉讼法修改必然——中国社会的深刻变化
但是，行政诉讼法颁布15年来，中国社会政治、经济形势发生了很大的变化，行政诉讼法的现有规定已经不能满足实际发展的需要。而在诉讼实践为我们展示极其宽广的研究领域之基础上，行政法和行政诉讼法理论研究有了很大的发展。于是，行政诉讼法的修改终于成为一件水到渠成之事。
1．中国社会政治、经济形势的发展，对行政诉讼立法提出了新的和更高的要求
第一，市场经济的建立促使新的价值观念的形成。１９９２年党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的改革目标，１９９３年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》描绘了这种新体制的基本框架。经过十年的努力，社会主义市场经济体制已经初步建立，市场经济观念已经深入人心，市场经济的实践已经初见成效。市场经济与加入WTO所要求的有限政府、责任政府、透明政府、服务行政之观念正在行政体制内外形成，并对行政管理体制形成巨大冲击。对市场与政府关系的重新定位迫切需要诉讼制度的保障。
第二，加入WTO带来中国社会的深刻变革。2001年11月11日，中国代表团团长、外经贸部部长石广生向世贸组织总干事迈克尔·穆尔递交了中国国家主席江泽民签署的《中国加入世贸组织批准书》并代表中国政府在加入世贸组织的议定书上签字。根据世贸组织的规定，在递交批准书30日后，即2001年12月11日，中国已正式成为世贸组织成员。普遍认为，中国加入世界贸易组织带来中国社会诸多方面的深刻变化，而最重要的变化就是政府职能的转变，以及由此带来的行政管理体制和观念的变革。实际上，这种变化不只是在加入世贸组织以后发生。在加入世贸组织的谈判过程中，中国已经在行政立法和行政改革方面进行了诸多努力。而毫无疑问，随着中国经济日益融入全球化的大潮，入世对中国社会的影响也将越来越全面而深刻。
第三，人权领域立法与理论研究的进展为我们提供了一个全新的视角。15年前，人权还是一个禁锢的话题，今天人权研究似乎已然成为一门显学。近年来中国签署了所有重要的国际人权公约，加入了绝大部分重要的国际人权公约，这些国际公约的签署和加入意味着对内保障人权已成为我国政府的国际义务。顺应国际国内形势发展的需要，国家尊重和保护人权已经写入了宪法。对人权的重视意味着政府责任的加强。因为侵犯人权的责任主体是国家和政府，而不是普通的社会生活主体。普通的社会主体侵犯的是公民在法律上的具体权利而非人权。如何完善行政权力侵犯公民权利的行政救济制度，是当今人权保护的一个重要话题。
2．行政立法的日益完善，在为行政诉讼法的实施提供实体法律制度保障的同时也提出了精细化的要求
行政诉讼法作为一部诉讼法（虽然其中有若干重要的实体内容），必须有相关的实体法律配套使用。行政诉讼主要对行政行为的合法性进行审查，而如果没有相关的法律规定行政行为合法的标准，司法审查就会成为空中楼阁。行政诉讼法颁布以来，应社会发展之需，中国行政立法成就显著。一方面，与行政诉讼法实施直接相关的法律相继出台，相互呼应；另一方面，对行政机关行使职权进行授权和加以规范的法律不断颁行，日益严密。日趋完善的行政立法为人民法院司法审查提供了实体法律依据上的保障，同时也对行政审判制度设计提出了更加精细化的要求。
3．行政法学和诉讼法学研究，为行政诉讼法的修改进行了充分的理论准备
行政诉讼法颁布后15年来，我国法学界对行政法与行政诉讼法的研究日趋繁荣，各种教材、专著以及学术论文大量出版和发表，研究的问题和角度涉及行政管理和行政诉讼的所有领域，包括对司法实践进行的细致观察和深刻反思。对国外行政立法情况和研究成果的介绍日趋全面。诉讼法学界对诉讼制度完善和司法体制改革的研究也取得丰硕的成果。虽然在百家争鸣之背景下，对许多问题的研究并未能达成共识，但这种探讨毕竟澄清了许多问题，提出了诸多立法建议和方案，为立法者作出决策提供了重要的参考和指引。
尽管如此，但是，也应当看到，虽然15年来中国社会发展取得了令人瞩目的成就，然而作为法律现代化标志之一的行政诉讼制度，其运行所必须的一些条件尚未充分具备，这也决定了这次修改只能是精细化和非终极性。
行政诉讼法目的定位——救济权利与监督权力并重
立法目的是指立法者在制定法律时主观上期望该部法律在将来的实施中所起的作用。法律的修改方向很大程度上取决于立法者对立法目的的定位。
现行行政诉讼法关于立法目的的规定是一种折衷和妥协的产物。除了有规范人民法院审理行政案件这一直接目的的表述外，立法目的即有保护相对人合法权益和监督行政机关依法行使职权的内容，也有维护行政机关行使职权的表述。而对于维护行政机关依法行使职权的内容，由于与行政诉讼的本质特征相违背而受到诸多学者的批评，在法制日益健全、法治观念不断更新的今天，相信行政诉讼法修改时去掉这一内容不会引致太大反对。而在当今行政权力与公民权利关系日趋复杂以及人权保护呼声日益高涨之时代背景之下，保护相对人合法权益应当是行政诉讼法立法目的之题中应有之义。对此，目前的争议似乎也不大。可能的不同考虑是，行政诉讼法修改时，是否应当强调救济权利目的之唯一性，是否应当将立法目的同时定位于监督行政？
从中国今天之立法、司法实际来看，由于我国目前尚没有正式的违宪审查制度，行政诉讼制度承担着司法审查的重任，监督行政，促使行政机关依法行政，与保护相对人合法权益一样，应当确立为行政诉讼法的立法目的。唯有如此，方能适应行政诉讼具体制度设计之需要。比如，如果行政诉讼法不确定监督行政之目的，则行政决定一般影响相对人权益案件、行政公益诉讼案件很难纳入人民法院受理范围；而司法审查的力度恐怕也只能限于案卷等与相对人权益直接相关的问题，审查角度可能会局限于与当事人利益相关问题之结果的审查。强调救济权利与监督权力并重，即是对现阶段利益关系的平衡，同时也应当理解为时代赋予行政诉讼法的历史使命。行政诉讼法通过日常的司法制度对行政权的行使进行监督，使中国的民主制度与宪政制度得以丰富。倘若行政诉讼法立法目的不包含此意，倘若行政诉讼法缺乏具体的制度安排，这将是中国民主与法治发展的一种缺失。
在确定行政诉讼法立法目的时，如何将保护权利与监督权力的力度加以定位，也是一个需要考虑的问题。迟到的正义必然失去正义之本意。为了提高效益，节省成本，避免讼累，除了正确、及时解决行政争议外，在正确处理行政权与司法权关系的基础上，对争议解决和案件审查的完整性、全面性和充分性亦应当加以考虑。
行政诉讼法修改设想——全面精细与完善
鉴于我国行政诉讼制度自运行以来司法实践中问题与需求的充分暴露，以及15年来研究成果的丰富积累，这次行政诉讼法的修改必定是全方位的。我个人认为，至少应当进行以下几个方面的修改：
1．从行政争议角度确定人民法院的受理范围。从保护相对人合法权益和监督行政的目的出发，采用概括的方式确定受案范围，将行政诉讼受案范围的立足点放在行政争议范围而非行政行为范围上，从而解决因行政职权行为侵犯相对人权益引起争议的诸多行为的受案范围问题。如因行政事实行为和准行政行为侵犯相对人合法权益引起的争议，以及因授权行政主体、委托行政主体的行政职权行为引起的争议，甚至可以将因行政职权行为引致的行政主体之间的争议纳入行政诉讼的受案范围。
2．以合法权益受到被诉行政职权行为影响为标准确定原告资格。鉴于救济权利和监督行政的广泛性的实际需要，顺应实践中对原告资格拓展的呼声和行政公益诉讼的需求，原告资格条件应当放宽，原告与案件的利害关系应当以权益受到被诉行政职权行为影响为标准。尤其应当明确的是，原告资格的界定是一项程序标准而非实体标准。
3．证据制度的精细化。以正当程序观念为指导，强调行政诉讼证据的正当性，明确不同情况下证据的证明力。根据不同性质和种类的案件科学地、实事求是地确定行政诉讼证明标准。这种精细化的修改还体现为在深刻理解行政程序对行政诉讼证据制度的影响基础上，合理吸收诉讼法学研究成果，明确规定证据认定规则、非法证据排除规则、最佳证据以及补强证据规则，并对案卷外证据的处理、开庭前证据交换、当事人的自认、推定等作出明确规定。鉴于行政机关制定的规范性文件在行政诉讼中的特别地位，如何对待司法认知，也是行政诉讼立法应当予以明确的。
4．完善行政诉讼裁判制度。充分认识到行政诉讼法关于判决的规定对行政行为的规范作用，坚持严格依法行政标准，吸收行政法学新的研究成果，运用行政行为瑕疵补救理论，健全和完善行政诉讼裁判制度。从行政主体承担责任的方式与行政行为瑕疵的法律补救角度出发，综合考虑，规定撤销判决、确认判决、变更判决、责令履行、驳回诉讼请求判决，增加责令补正判决，扩大变更判决的适用范围，取消维持被诉行政行为、确认被诉行政行为合法之判决规定。鉴于情况判决实际上赋予人民法院在行政机关严格依法行政与公共利益重大损失之间进行平衡和选择的权力，考虑到中国目前行政执法的实际情况，以及判例对法制建设的影响和法治意识的培养与引导，慎重对待情况判决。
5．重构诉讼时效制度。时效制度的确立应当兼顾行政管理的效率性要求和保护相对人合法权益的需要，对行政机关书面决定等型式化的行政行为可以规定较短的诉讼时效，而对行政事实行为、不作为行为（特别是依职权行政行为的不作为）以及其他非书面形式作出的职权行为规定较长的诉讼时效。同时，考虑到行政诉讼监督行政目的的实现，应当明确行政诉讼中的诉讼时效为保护权利的有效期限，而非提起诉讼的有效期限，以使人民法院可以对超过诉讼时效期限仍然提起诉讼的案件进行实质审查，并以某种形式对确实构成违法的行为确认或宣告违法（但不判决赔偿损失）。
6．反思非诉行政执行。虽然行政执行涉及整个执行制度的设立问题，不是在行政诉讼法的修改时就能够得到解决的，但仍然要考虑，将规范非诉行政执行的内容从行政诉讼法的规定中删除。法院执行行政决定，其行为性质究竟是监督行政还是协助行政，尽管存在争议，但监督与协助实质上是可以互相补充互相转换的。由于人民法院协助执行案件数量实际上多于诉讼案件，行政诉讼目的在此方面的体现应当受到质疑。因此，应当结合行政诉讼法的修改和行政执行制度的完善综合加以考虑。
· 林莉红，武汉大学法学院教授、博士生导师。
转自：行政诉讼法网
