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宋国涛:行政诉讼法修改简评:信访制度影响角度的考察

作者:珞珈诉讼法律网  来源:本站   已浏览【】次

武汉大学法学院2011级诉讼法专业博士研究生 宋国涛

 

当一系列程序制度从仪式化的规则演变为形式化的表演的时候,这种制度已经走上了一条本质功能异化的道路。——评者语

    延续改革开放后的思想解放洪流和经济社会发展对民主法治制度近乎饥渴般需求的复合局势下,我国行政诉讼制度步刑事诉讼制度和民事诉讼制度的后尘终于在20世纪80年代末得以“破茧成蝶”,其标志性事件无疑当属198944日我国《行政诉讼法》的颁布与次年的正式实施。

时至今日,已经付诸实践21年的行政诉讼制度面临着社会发展对制度变革的诸多挑战,这从数年来学界建议完善行政诉讼制度的高涨呼唤和近期最高立法机关再次启动对行政诉讼法修改工作可见一斑。21年!一个动态性的时间概念总是惹人本能地去反思这个概念背后漫长的历史沉淀。一方面,我国行政诉讼制度的建立和实施符合历史发展的要求,满足了经济社会发展转型对制度的极大需求,顺应了建设法治国家和保障人权的国际趋势,其在解决行政争议、保障公民或组织合法权益、监督行政主体依法行政以及推动民主法治发展乃至积聚宪政力量方面的功能已经以实效的形式得到了验证。但另一方面,今日的行政诉讼制度面临着更为复杂的政治、法律和社会环境,其中影响最大的表现莫过于当前游离于法律与政策之间的信访制度“蒸蒸日上”的发展。笔者下此判断并非空穴来风或者危言耸听,也更不是哗众取宠,撇去当前分析信访制度对司法审判影响的学界论说不说,仅从我国司法实践中的众多荒唐之举我们就可有真切感受。因此,笔者认为,在掀起轰轰烈烈的改革“热潮”砍向旧有行政诉讼制度之际,在迈出如何修改与完善具体制度的步伐之前,我们首要解决的问题就是如何驱除这种亦法律亦政策的信访阴云的笼罩,只有如此,才能在明朗的视野和顺畅的思路中去发展当前的行政诉讼制度。

 行政诉讼本质上是一种程序法律制度,只有当其在符合程序制度规律的环境中才能发挥其应有的独特功能,才能达致预期的立法目标,因此如何准确定位行政诉讼制度就显得异常重要。行政诉讼的准确定位首先要考虑的问题就是考察是否存在行政诉讼制度与其它相关制度混淆不清的状况,立足我们当前的行政审判实践,信访制度对行政诉讼的现实影响就成为我们无法绕开重要论题。

随着我国经济社会的急剧转型,在民众表达机制和社会矛盾化解机制不够畅通的现实语境下,群体性纠纷、进京访、采取诸如围堵国家机关,拦截公务车辆,堵塞公路铁路交通等法外的过激的矛盾宣泄方式逐渐发展并日益恶化,于是国家将纠纷解决的重担通过转化的方式转移给了信访制度。这不仅表现在对立法机关在2005年重新修订颁布《信访条例》赋予信访机关实质的处理权力,而且更为重要的是各地出台的一系列强化信访或客观上助长信访发展的政策性文件的造势,从此游离于法律与政策之间的信访问题成为笼罩在行政诉讼制度法律环境中的阴云,使得行政诉讼从此似乎“阴魂附体”,逐步地缠绕于信访大军的洪流之中,失却了仪式化诉讼程序特有的品质、功能和权威,逐渐沦落为“形式化表演”的“广场闹剧。”

    那么,厘清行政诉讼与信访制度之间的异同对构建适合于解决不同社会矛盾的制度就显得尤为必要。就行政诉讼制度而言,法学界普遍认为,行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益依法向人民法院提起诉讼,由人民法院进行审理和作出裁判的诉讼制度。行政诉讼作为我国三大诉讼中制度之一,它与民事诉讼制度、刑事诉讼制度具有共通的诉讼本质规律和特征。有学者从文化进化论的视角指出,“诉讼本质上是在冲突的个体之间或社会之间发生冲突时,通过社会权威主持的公开程序或文化仪式实现惩戒或妥协的规则与途径,是以大众通约的(法律)语言通过直观性对话进行沟通的方式”。就行政诉讼而言,其本质上是一种诉讼程序制度,是一种通过一系列体现公平正义的规范化程序与仪式的启动和衔接来实现作为公权力的行政权和公民权之间的平等对话与沟通,以此确立司法权对于行政权进行审查的司法权威,进而达致行政诉讼制度化解行政纠纷、保障公民或组织合法权益和监督公权力依法行使的目标,并在深层次的基础上确立法律的普遍权威与尊严。

按照我国《信访条例》的规定,信访制度是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。信访制度的建立初衷是作为各级人民政府同人民群众保持联系的一种手段,就制度定位而言,有学者指出,“从信访事项和信访的工作方式上看,信访受理的事项范围广,但信访机关解决事项的重点在于行政失职行为。”就信访制度的功能来说,有学者研究认为社会冲突“解决”的内涵“应当是多层次主观效果的综合体”包含四个层次: (1) 化解和消除冲突; (2) 实现合法权益和保证法定义务的履行; (3) 法律或统治秩序的尊严和权威得以回复; (4) 冲突主体放弃和改变对抗社会统治秩序和法律制度的心理和态度增加与社会的共容性避免或减少冲突至少是同类冲突的重复出现。而根据现行《信访条例》的规定,信访制度的功能主要是反映群众呼声、解决群众困难、调处矛盾和纠纷。

 而反观我国行政诉讼制度与信访制度的实践状况,在决策层片面追求维稳和错误解读和谐社会的背景下,司法实践中混淆信访与行政诉讼,无限放大信访制度的纠纷解决功能,弱化行政诉讼制度所能发挥的独特功能,甚至是在片面政绩观和缺乏科学民主的司法机关考评机制的催促下走上模糊二者界限与分工的歧路,导致行政诉讼制度不断被 “妖魔化”、“畸形化”。久而久之,笼罩在“信访”阴影下的行政诉讼制度逐渐沦落成为夹缝中日益挣扎的制度怪胎,现实的行政诉讼实践已经逐渐成为当事人去启动信访程序的“形式化”过场,成为当事人可以扛起“涉诉信访”大旗继续信访的制度工具,甚至成为逐渐失却法律信仰和制度权威的“表演剧场”,长此以往,信访制度必将掏空行政诉讼的制度内核,行政诉讼制度的本质功能也将逐渐丧失,国人还如何奢望其在创制公共政策、促进法律变革和推进宪政发展等方面积极功能的发挥。

不同的纠纷解决途径适合于不同类型的社会纠纷,针对不同性质的行政争议应当设置不同的法律制度去化解,这是纠纷解决机制系统化的主要观点。因此就行政诉讼法的修改完善问题,我们要在澄清二者之间本质异同的基础上,坚持分工明确、各司其职的制度定位标准,真正做到“上帝的归上帝,凯撒的归凯撒”。具体来说,当前只有祛除行政诉讼制度外围的信访阴云,回归其诉讼的本质,行政诉讼法的修改才有发展的前提和基础,才不至于被官方和媒体大张旗鼓宣传的搞隔靴搔痒式的修法只是为了表明我们在修法,而不是在法治的标准和原则下推进制度的完善。

掩卷沉思,作为不是结论的结尾,作为一名研习行政诉讼制度的书生,每每谈及行政诉讼制度的现实与修改问题,我们有更多的感慨、忧虑甚至于沮丧,但重温由制度进步所带来的公众的喜悦眼神时,我们更加对行政诉讼制度和法治充满期待和理想,但这种希望建立在决策层能够果断斩断“信访怪圈”对行政诉讼制度的网状缠绕,给予行政诉讼制度实施所必需的“阳光和雨露”。


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