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孔维臣:《行政诉讼法》的修改应当着力破解三个方面的难题

作者:珞珈诉讼法律网  来源:本站   已浏览【】次

武汉大学法学院2011级诉讼法学博士研究生 孔维臣

 

198944第七届全国人大第二次会议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》),于1990101起施行,至今已21年。该法首次确定了“民”告“官”的基本诉讼制度,将行政机关的具体行政行为纳入司法审查,提高了各级政府依法行政的意识,维护了公民、法人和其他组织的合法权益,成为中国法治建设中的里程碑。《行政诉讼法》施行以来,各级法院依法审理了大量行政案件,化解了行政纠纷,促进了依法行政,优化了司法环境,在建设社会主义法治国家的进程中发挥了重要作用。为弥补《行政诉讼法》的不足,最高人民法院分别于1991年和1999年制定的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见(试行)》和《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。随着社会的飞速发展、时代的进步,该法在很多方面已明显不能适应新形势的需要。现行《行政诉讼法》对行政相对人权益救济的广度和深度不够,相当多的行政争议排除在行政诉讼受案范围之外,同时行政诉讼在体例、结构、表述等方面的科学性上也存在不足之处。因此,对《行政诉讼法》进行修改已经是大势所趋。所幸的是,中国的立法机关已经将《行政诉讼法》的修改提上了人大的议程.《行政诉讼法》的修改具有重大的理论和现实意义,结合我国法治发展进程和时代背景,《行政诉讼法》的修改应当着力破解三方面的难题:

                                                                                                                                                                                                              

       

一是着力破解行政诉讼理念之樊篱

 

关于行政诉讼价值,学者们从价值一词本身的内涵出发,重点分析和评价了控权论、平衡论、人权保障观念诸多等观点。《行政诉讼法》第一章第1条规定:“为保证人民法院正确、及时审理行政案件,保护公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权,根据宪法制定本法。”这里的表述顺序是行政诉讼立法的直接目的、终极目的、间接目的、立法依据。笔者认为,有必要按照行政诉讼立法的终极目的、间接目的、直接目的、立法依据之顺序进行表达,故建议将行政诉讼法第一条修改为“为保护公民的合法权益,监督行政机关依法行政,保证人民法院正确及时审理行政案件,根据宪法制定本法。”将立法的终极目的即首要目的“保护公民的合法权益”在开篇就鲜明地提出来,表现出本法的基本品格,有助于整个法律文本的体系建构和内容安排。

笔者认为,《行政诉讼法》应充分体现人权保障理念,将保护公民、法人和其他组织的合法权益作为行政诉讼的主要目的,以保证行政诉讼定纠止纷作用的发挥。保护公民、法人和其他组织的合法权益,是我国行政诉讼的主要目的,有人甚至认为这应是行政诉讼的唯一目的。从这个意义上看,现行《行政诉讼法》在程序保障和操作上存在的一系列问题就一目了然。一是对受案范围过窄,仅限于人身权和财产权的保护。二是对当事人资格尤其是原告资格规定过于严格,只限于具体行政行为直接指向的相对人,不包括与具体行政行为有利害关系的人。三是对当事人的诉权保护不够,存在一系列的限制条件。行政诉讼法关于起诉条件、原告资格、复议前置以及行政终局裁决等一系列的规定,实质上是对相对人的诉权的限制和排斥,在一定程度上抑制了相对人诉权的充分行使。《行政诉讼法》的修改,应将相对人一方拥有的诉权,特别是针对国家行政机关的诉权解释为基本人权,把保护人权作为主要诉讼目的,从法治角度强调诉讼权是人权的有机组成部分,并从程序上为保护人权提供一切便利条件和制度保障,从而使行政诉讼真正成为保障人权和维护社会正义的最后一道屏障。充分尊重和保护公民人权的原理,既是现代国家所依据而成立的基本原理,也应是我国行政诉讼应有的基本理念。

 

二是着力破解行政诉讼体制之障碍

 

行政诉讼中遭遇的地方干预与阻力,是《行政诉讼法》修改中的一大难题。强化审理行政案件的法官的专门性,确立审判体制的独立性和专业性,是我国修改《行政诉讼法》的重要方向之一。行政诉讼主体的特殊性决定了司法改革的突破口应该在行政诉讼体制领域,因为,行政诉讼制度,最需独立审判,同时也最容易形成独立审判的格局,我国行政审判体制不仅缺乏独立性,也未顾及行政诉讼的专业性要求。为破除行政干预,应改革现行行政审判体制,最理想的改革模式是设立相对独立的行政法院,确保法院依法独立公正审判。建立行政法院,改革行政审判体制既可弥补行政诉讼专业性的不足,也有利于提升行政审判机关的独立地位。

关于建立行政法院的问题,必须在慎重和深入研究的基础上进行探讨。设置行政法院的必要性、可行性都需要认真探讨,行政法院的定位也需要深入研究。我国宪法和组织法留了一个空白,就是法院可以设立特别法院,像军事法院、海事法院、运输法院等特别的法院系统。在这方面,我们还可以借鉴国外的经验,大陆法系许多国家都设有行政法院,专司行政审判。但鉴于我国行政审判的特殊性,我国的司法组织的改革,不应对国外的经验或者理论生搬硬套地引进。笔者认为,行政法院应当直属于最高人民法院,专司行政审判职能。各级行政法院只接受上级行政法院的业务指导,且经费来源于中央财政。最高行政法院的工作受全国人民代表大会常务委员会和最高人民法院的监督。地方各级行政法院的设置不与现行行政区划重叠,可根据实际需要,跨行政区划进行设置。

当然,在目前情况下,如果设立独立的行政法院有较难突破的买下,至少应该提高管辖级别,明确规定以一级政府为被告的行政案件都应当由上一级人民法院进行受理和审判。

 

三是着力破解行政诉讼执行之难题

 

现行《行政诉讼法》关于执行问题的规定过于简单,被告敢于抗拒法院裁判,行政判决、裁定执行难是行政诉讼中长期以来难以解决的棘手问题。尤其是以行政机关为执行对象的时候,行政机关所具有的特权思想,对行政判决和裁定不执行或怠于执行,这是造成当前行政裁判“执行难”的一个重要原因。切实解决行政裁判执行难,关键要强化行政机关首长的法律责任。目前所规定的“罚款”和“向行政机关提司法建议”的方式在现实中力度较弱。《行政诉讼法》的修改应当在以下方面作出努力:一是规定第一审负责执行的管辖,申请期限为“三个月”或者“六个月”;二是要强化行政机关首长的法律责任,对拒不执行法院判决裁定者,轻则处以行政首长个人罚款,重则追究行政首长“拒不执行判决、裁定罪”。三是建立拒不执行裁判的公告制度,在政府公报上发表公告督促其履行。此外,还应当规定了对行政机关采取执行罚、通知上级机关督促履行等多种有力措施,以达到促使行政机关履行义务的目的。


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