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学术动态

窦家应:深谋而后动—写在行政诉讼法修改讨论之前

作者:珞珈诉讼法律网  来源:本站   已浏览【】次

                  武汉大学法学院2011级诉讼法学博士研究生   窦家应

 

《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年施行已经20年了,对行政诉讼法进行修改的话题,在理论界和实务界长期以来引起热议。行政诉讼法的修改似乎已经是山雨欲来风满楼。对比民事诉讼法在施行16年后引来首次“大修”,刑事诉讼法则不顾颁布于风云跌宕的时代背景,仍坚持了14年后才进行了修改(目前第二次修改也已提上全国人大议程),如此看来,似乎行政诉讼法的修改时机早已成熟,当然,对于是否修改,以及如何修改的论题也并不是呈一边倒的态势,仍有观点认为对于行政诉讼法的修改应当慎重。的确,限于行政诉讼法调整的法律关系的特殊性,以及修改该法可能对法治建设产生的影响,在对待行政诉讼法修改的问题上,确须深谋而后动。如果仅专注于条款的修改,脱离国家经济、政治、社会发展态势的考量,行政诉讼法的修改及实施恐也难以尽如人意。

 

一、 社会体制的掣肘

    当法治传统已经传承百年的西方国家已经由行政国时代转变至法治国时代时,我国仍处于行政国的时期。我国目前社会体制中的行政权非常强大,而行政诉讼的实质在于司法权对于行政权的监督,显而易见,当司法权的强大不足以监督行政权时,轻言修改实现监督功能的行政诉讼法恐怕只能是画饼充饥。修改行政诉讼法,呼声最高的要求是扩大受案范围,加强保护行政相对人诉权,但现在不少地方政府其实仍将人民法院当作政府的工作部门之一,在工作安排、会议召集时直接向法院传达文件,组织行政管理时也将人民法院作为管理链条环节之一。地方人民法院则因为在人、财、物的问题上不得不依附于地方各人民政府,这样的体制现状要求司法权对行政权实现监督只能是勉为其难。通过行政诉讼法的修改去扩大受案范围,意图加强对行政机关依法行政的监督,我们必须慎重考虑,行政诉讼法确定的受案范围的设置是否符合法治发展规律,是否能够真正实现行政诉讼的监督功能,不加仔细推敲盲目扩大,人民法院在如此司法环境下开展审判,只能使司法权威进一步受到挑战。例如,相当多的论断主张应当将抽象行政行为纳入行政诉讼的受案范围,目前我国的行政立法体制下,发布抽象行政行为的行政机关级别通常较高,而大量的一审案件都在基层人民法院,如何确保基层人民法院有“胆量”撤销上级人民政府发布的规范性文件,是讨论抽象行政行为司法审查问题的前提,在现行体制下这样的讨论可能只是为讨论而讨论罢了。

 

二、 实体法理论的支撑

   行政诉讼法和行政实体法的关系,较之于其他部门法实体法和程序法的关系更为密切。行政诉讼法与行政实体法的关系你中有我,我中有你,部分行政实体法的规则和内容因为在实体法中没有探讨而不得不在制定诉讼法时加以考虑,行政诉讼法中相当多的条款和规定则需要依据实体法上的研究成果才能够具备操作性。但归根结底,行政诉讼法的发展需要行政实体法提供理论上的强大支撑。然而我们不得不承认的事实是,中国行政法学的研究不仅因起步慢,且因发展初期又受到前苏联行政法学仅侧重行政管理学研究的影响,导致我国行政法学的发展既缺乏基础,又较长时间都未步入正轨。直到目前,我国法学体系中对行政法学的研究和探讨在时间和精力上都非常有限,目前则呈百花齐放的繁荣,不同的学派和理论各行其道,在相当多的问题上未能取得一致看法。在德国学习的学者崇尚德国行政法学,在日本游历的学者则推崇日本的行政法学理论,司法实务界又似乎比较青睐法国的行政法学架构。不同的理论传承导致了实体法研究上的分歧,紧紧依靠实体法理论的行政诉讼法在司法实践中则出现了裁判结果不一、法律适用解释千面的局面。例如,行政诉讼法中行政相对人范围、行政行为分类等属于最基础概念的界定都难以作到统一,以致具体的司法审查过程中同案未能保证同判的情形屡见不鲜。结合目前实体法的研究状况,即使我们把行政诉讼法修改成一把无往而不利的快刀,但刀把子可能仍不得不攥在随风而动的实体法理论手中。

 

三、 司法审查的现状

有关行政诉讼法的修改的讨论实际上有理论界剃头挑子一头热的嫌疑,实务界对于修法的热情似乎并不足够高涨,究其原因,是否目前的行政诉讼法及其司法解释亦存在其先进之处,不得而知。但结合司法审查的现状,可以肯定是,就现行行政诉讼法而言,其保护当事人权益、监督行政机关依法行政的作用也未能充分发挥。或许,目前更应该专注于如何充分发挥现行行政诉讼法的应有功能,值得引人深思。当前,各地人民法院对于行政审判的态度千差万别,部分法院将行政审判庭视为“找麻烦”的庭室,认为行政庭受理行政案件,就会给法院添麻烦。有的法院则全力提倡协调和解,将诉讼法的规定和原则抛诸一旁。有的法院在行政审判中对法律的解释脱离立法背景,只是追求推陈出新。有的法院在具体案件中无法用规则解决问题,就适用自己对法律原则的解读处理案件。种种情况说明,如何统一司法审查实践中对于现行行政诉讼法的适用,这一任务更为迫切。现行行政诉讼法的具体适用差强人意,也和人民法院法官轮岗频繁,队伍建设培训不够有关,即便现在的行政审判人员,对现行行政诉讼法的熟悉程度、背景知识也是不够的,如果行政诉讼法作出修改,仍采取之前简单培训直接上岗的作法,不得不让人担心行政诉讼法在司法审查适用中的法律效果和社会效果。不过,如果行政诉讼法修改的初衷之一恰恰就在于自信能够改善目前的法律适用现状,这项工作马上着手进行当然是顺理成章。

行政诉讼法的修改实在是牵涉利益面众多,社会影响巨大的一个课题。笔者对以上原因的担心,既是行政诉讼法修改前应当深思熟虑的因素,也是行政诉讼法修改中应当作为修改目标加以克服的问题。深深感动于时下法学界对行政诉讼法修改的热情,我们有理由期待通过行政诉讼法的修改,能够改善现行行政诉讼法律适用的窘境,促进司法权和行政权的关系正常化,完美实现行政诉讼法作为国家法治建设“晴雨表”的社会功能。


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